“全年查处垄断协议、滥用市场支配地位案件27件，罚没金额21.63亿元。审结经营者集中案件797件，无条件批准782件，占比超过98%。办结滥用行政权力排除、限制竞争案件39件，开展相关执法约谈17次……”
这组数据出自国家反垄断局6月18日发布的《中国反垄断执法年度报告（2023年）》（以下简称《报告》）。
自2019年起，中国反垄断监管机构已连续5年编撰发布年度报告。在中国政法大学法律硕士学院副教授郜庆看来，这是行政公开的一种表现，有助于提高反垄断监管透明度，进一步规范执法行为，同时也有助于强化竞争倡导，让更多人关注反垄断工作。
6月21日上午，在国新办举行的政策例行吹风会上，市场监管总局反垄断总监许新建答南都提问时表示，将加强排除、限制竞争政策措施的常态化清理工作。
医药业监管持续高压，药品领域反垄断指南将出台
梳理2023年的执法数据可知，民生领域反垄断监管执法力度仍在加强，特别是医药行业的反垄断监管持续深入。数据显示，2023年医药行业共查处2起垄断协议案、5件滥用市场支配地位案件，罚没金额合计约17.72亿元，占到全年罚没金额的八成以上。
医药反垄断罚单为何如此之高？长期关注反垄断领域的北京市伟博律师事务所高级合伙人杜广普认为，这主要受反垄断较为严厉的处罚机制所影响。一般情况下，企业从事垄断协议和滥用市场支配地位行为的，可能面临上一年度销售额1%至10%的罚款。近年来，在大部分案件中，作为罚款测算基数的销售额并不限于涉及垄断行为的产品，而是按照“全口径”进行测算。这也直接意味着，企业总体营收规模越大（而非仅考虑单一产品），其面临的罚款数额则可能越高。
此外，杜广普告诉南都·反垄断前沿，在医药垄断案件中，部分企业几倍、十几倍甚至几十倍的抬高售价，从中攫取巨额垄断利润。因此，部分案件还会因没收违法所得而使总的罚没金额显得很高。例如，去年罚没金额排在前两位的医药垄断案件，没收违法所得约11.84亿元，约占全部7起案件罚没金额之和的66.84%。
根据《报告》统计，去年执法机构查处的7起医药领域垄断协议、滥用市场支配地位案中，共有三笔罚单达到亿级。
一起是东北制药因滥用市场支配地位，被罚1.33亿元。另一起是远大医药与武汉汇海垄断案，合计罚没超过3亿。其中远大医药被处销售额3%的罚款1.36亿元，没收违法所得1.49亿元，武汉汇海被罚412.68万元，没收违法所得3092.48万元。
最高的一笔罚款出自上药生化等四家企业滥用市场支配地位一案，反垄断执法部门开出高达12.19亿元的罚单，所没收的垄断违法所得就高达10.04亿元。
需要注意的是，2022年《反垄断法》修改时引入了特别威慑条款，对于情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的垄断行为，相关企业可能面临上一年度销售额50%的罚款。杜广普认为，鉴于近年来医药行业垄断问题所呈现出的特点，未来个别案件可能会触发该条款。
在行政垄断执法案件中，医疗卫生领域的占比也达到18%，仅次于城市管理。《报告》指出，医疗卫生领域案件主要涉及健康体检、医疗物资配送等行业，以实施限定交易行为最为典型。
值得一提的是，市场监管总局于5月29日发布的《优化营商环境重点举措（2024年版）》指出，正在研究制定《药品领域反垄断指南》。南都·反垄断前沿从知情人士获悉，盛达优配这份指南主要是对医药领域反垄断实践的总结，目前起草制定工作已接近尾声，很快将面向社会公开征求意见。
中国政法大学法律硕士学院副教授郜庆告诉南都·反垄断前沿，这些年监管机构一如既往地重视民生领域的反垄断执法，尤其关注医药行业。该领域执法呈现高压态势，是因为其长期存在的竞争问题突出——比如创新性不足、打价格战等，建议相关企业转变经营理念，规范经营方式，更加重视竞争合规。
开展AI等17项重点行业市场竞争状况评估
除了加强民生领域监管执法，《报告》还提到，推进互联网平台常态化监管。
2023年，执法机构对互联网平台的监管更趋常态化。从执法数据看，去年并未披露互联网平台因市场垄断被罚的案例。全年审结的互联网平台经营者集中申报案件共计16件，涉及互联网信息、通用仓储等领域，执法机构持续释放“绿灯”政策信号。
《报告》还透露，开展腾讯收购中国音乐案行政处罚决定执行效果评估，督促腾讯切实履行处罚决定书各项要求。同时督导互联网平台企业规范竞争行为、健全长效机制、完善平台治理规则，持续推动创新发展。对平台企业经营中存在的限定交易、差别待遇等问题开展提醒约谈，指导加强竞争合规建设。健全互联网平台反垄断跨部门协同监管机制。
在竞争合规倡导方面，南都·反垄断前沿梳理地方情况发现，2023年至少有3个省市出台了相关的互联网合规指引。比如，广东出台了《互联网平台经营者竞争合规指引(反垄断)》；湖北也研究制定《平台经济领域经营者反垄断合规指引》；上海则以市反垄断和公平竞争委员会办公室名义制定发布《互联网平台企业竞争合规评价指引》。
为提升公平竞争监管能力，《报告》还称“开展新能源汽车、人工智能等17项重点行业市场竞争状况评估”，其中特别披露了快递服务业、网络支付和液态乳制品行业的具体情况。
以网络支付为例，《报告》认为，更需重点关注价格协同行为、联合抵制交易等价格类横向垄断协议。在滥用市场支配地位行为风险方面，网络支付市场现有商业实践构成差别待遇行为、掠夺性定价行为、限定交易行为等其他三类滥用市场支配地位行为的可能性较大。
为此《报告》建议，跟踪调研行业市场竞争状况，把握行业特性，密切关注发展较快的细分市场，加强竞争风险研判和预警识别。同时加强与金融监管部门的信息互换和合作共治，提升行业信息、监管信息对称性，形成跨部门合力，并畅通政企沟通流渠道。
预防行政垄断，强化公平竞争审查制度刚性
《报告》指出，2023年市场监管部门多措并举推进这项制度落地生根、深入实施。其中包括健全制度体系、开展公平竞争审查制度实施情况第三方评估、会同有关部门对2022年12月31日前制定的妨碍全国统一大市场和公平竞争的各种规定和做法开展集中清理等。
数据显示，2023年督促各地区、各部门修订或者废止违反公平竞争审查制度的政策措施1.76万件，清理妨碍统一市场和公平竞争的政策措施4218件。
为发挥案例示范作用，强化制度刚性约束，市场监管部门还公开曝光了27件公平竞争审查督查典型案件。梳理这些典型案例，南都·反垄断前沿发现，政府部门出台的各类奖补政策，经常被指有损市场公平竞争。
比如有地方通过违法违规给予奖补形式，实施限定交易行为；也有地方对外地和进口商品、服务或所有制实行歧视性补贴政策；还有的地方制定惩罚性的财政奖补，规定享受财政奖补一定年限内承诺不迁出或企业迁出则追回奖补资金等。
值得一提的是，日前国务院公布了《公平竞争审查条例》，这是我国第一部关于公平竞争审查的行政法规。6月21日，在国新办举行的政策吹风会上，市场监管总局反垄断总监许新建答南都提问时表示，将通过一系列有力措施推动《条例》落实做细。
对于已出台的排除、限制竞争的政策文件，如何开展清理工作？许新建强调，“这项清理工作要常态化，继续深入实施。”贯彻落实《条例》要求，市场监管总局将把公平竞争审查和行政性垄断执法有机结合起来，不断完善全链条的监管体系，加强排除、限制竞争政策措施的常态化清理工作，切实为各类经营主体营造公平竞争的市场环境。
出品：南都数字经济治理研究中心
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